La Batalla Legal por la Ciudadanía Italiana: Campobasso vs. Bolonia

Parte 1. El Desafío Constitucional del Fiscal de Campobasso

La ley de ciudadanía de Italia, anclada en el ius sanguinis (derecho de sangre), permite a los descendientes de emigrantes italianos reclamar la ciudadanía independientemente de su residencia o vínculos culturales. Este marco, establecido en el Artículo 1 de la Ley 91/1992, se ha enfrentado recientemente a un escrutinio constitucional. En noviembre de 2024 y enero de 2025, surgieron dos desafíos legales paralelos: uno del juez Gattuso del Tribunal de Bolonia y otro de la Fiscalía de Campobasso. Este análisis desglosa los argumentos del fiscal de Campobasso, su alineación con el caso de Bolonia, y la respuesta judicial que mantuvo el status quo de Italia.

La Fiscalía de Campobasso, siguiendo el camino tomado previamente por el juez Gattuso del Tribunal de Bolonia en noviembre de 2024, buscó que los jueces del Tribunal de Campobasso suspendieran todos los procedimientos de ciudadanía jus sanguinis planteando una cuestión de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Argumentó que el Artículo 1 de la Ley 91/1992 viola la Constitución de Italia.

1.1 Menoscabo del Concepto de “Popolo” (Art. 1)

El fiscal sostuvo que la ciudadanía debe reflejar un vínculo tangible entre los individuos y el Estado italiano, como lo prevé el término constitucional popolo (pueblo). Argumentaron que otorgar la ciudadanía basándose únicamente en la ascendencia diluye este concepto fundamental:

• Base Constitucional: El Artículo 1 confiere la soberanía al popolo, lo que implica una comunidad unida por el idioma, la cultura y el territorio.
• Riesgos Democráticos: Los ciudadanos no residentes obtienen derechos de voto (Art. 48 Cost.) e influencia sobre los referéndums (Art. 75 Cost.) sin contribuir al tejido fiscal o social de Italia.

Contextualización real de la cuestión legal:

Un solicitante brasileño con 29 antepasados no italianos y una tatarabuela italiana podría votar en las elecciones italianas a pesar de no haber visitado nunca el país, y no pagaría ni un centavo a las autoridades fiscales italianas.

1.2 Violación del Derecho Internacional

Citando el Caso Nottebohm (Corte Internacional de Justicia, 1955), el fiscal argumentó que la ciudadanía requiere una “conexión genuina” con el Estado, no mera ascendencia. De hecho, plantea dudas sobre la compatibilidad de la legislación italiana con el principio de la “efectividad” del vínculo de ciudadanía, un principio bien establecido en el derecho internacional. Este principio, que surgió claramente en el famoso caso Nottebohm (sentencia de la Corte Internacional de Justicia de 1955), establece que el reconocimiento de la ciudadanía por parte de un Estado debe basarse en un vínculo genuino y sustancial entre el individuo y el propio Estado. Esto es para evitar que la ciudadanía se convierta en un mero instrumento de conveniencia, desprovisto de una conexión real con la comunidad nacional. En el caso Nottebohm, la CIJ negó que Liechtenstein pudiera ejercer la protección diplomática a favor de uno de sus nacionales, naturalizado durante la Segunda Guerra Mundial, en ausencia de un vínculo previo y en presencia de un vínculo genuino con Alemania, su nacionalidad anterior, en el contexto de una disputa con Guatemala. La CIJ sostuvo que el vínculo de ciudadanía debía ser real y no meramente formal. En opinión del fiscal, el caso Nottebohm es, por lo tanto, relevante en el contexto del iure sanguinis italiano ilimitado, ya que enfatiza la necesidad de un vínculo sustancial entre el Estado y el individuo, que podría estar ausente en el caso de descendientes de emigrantes italianos de hace muchas generaciones. La falta de un vínculo efectivo podría hacer que la ciudadanía italiana otorgada a tales individuos sea “inoponible” frente a terceros Estados, según el principio de la efectividad del vínculo de ciudadanía, como lo establece la CIJ.

1.3 Preocupaciones del Derecho de la UE (Artículo 117)

La ciudadanía automática de la UE para descendientes distantes, advirtió el fiscal, corre el riesgo de explotar las libertades de la UE. La ciudadanía italiana, de hecho, conlleva automáticamente la adquisición de la ciudadanía europea, con todas las libertades que ello conlleva (derecho de libre circulación, residencia, trabajo, etc.). Una extensión ilimitada de la ciudadanía italiana podría, por lo tanto, tener también un impacto significativo a nivel de la UE, como también se subrayó en el auto del Tribunal de Bolonia. El Artículo 20 del TFUE (Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) establece que “toda persona que posea la nacionalidad de un Estado miembro será ciudadano de la Unión”. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional y no la sustituye. Los ciudadanos de la Unión disfrutan de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los tratados. Otorgar la ciudadanía italiana a un gran número de personas sin un vínculo real con Italia podría tener implicaciones para el ejercicio de los derechos vinculados a la ciudadanía de la Unión, como la libre circulación y el derecho de residencia (Artículos 20 y 21 del TFUE). Para corroborar este riesgo, el fiscal cita un famoso precedente del Tribunal de Justicia de la UE – Asunto C-221/17 (Tjebbes) – señalando que los Estados miembros pueden revocar la ciudadanía por vínculos rotos. En el caso Tjebbes, los solicitantes se enfrentaron a la pérdida de su nacionalidad holandesa debido a que residían fuera de la Unión Europea durante más de diez años. La ley holandesa estipulaba que tal ausencia prolongada resultaría automáticamente en la pérdida de la nacionalidad, lo que también conduciría a la pérdida de la ciudadanía de la UE. El caso planteó cuestiones significativas sobre la legitimidad de esta pérdida automática y su cumplimiento con el derecho de la UE, en particular el Artículo 20 del TFUE, que garantiza los derechos de ciudadanía de la UE. La sentencia destacó que los Estados miembros deben mantener un “vínculo genuino” entre los ciudadanos y su Estado. El TJUE consideró que una ausencia de diez años podría interpretarse como una ruptura de este vínculo, lo que justifica la decisión de un Estado de revocar la nacionalidad. Sin embargo, esto debe ser equilibrado.

1.4 Violación de la Igualdad de Trato (Art. 3)

El fiscal destaca una disparidad fundamental en el marco de adquisición de la ciudadanía italiana que potencialmente viola el Artículo 3 de la Constitución italiana (igualdad ante la ley). Mientras que otras vías para obtener la ciudadanía requieren una integración demostrable y el fortalecimiento progresivo de los vínculos con Italia, la vía del ius sanguinis a través de la descendencia ignora por completo cualquier necesidad de tales conexiones. Aunque el fiscal no profundiza en los detalles de la supuesta asimetría irrazonable, los diversos requisitos legales que podrían alimentar este argumento son:

Los solicitantes de naturalización deben demostrar:

• Residencia legal (típicamente 10 años)
• Dominio del idioma
• Integración en la sociedad italiana
• Autosuficiencia financiera
• Antecedentes penales limpios

Los solicitantes por matrimonio deben demostrar:

• 2-3 años de matrimonio con un ciudadano italiano
• Relación matrimonial continuada
• Habilidades lingüísticas básicas

Mientras tanto, los solicitantes por descendencia solo necesitan demostrar:

• Un solo antepasado italiano
• Sin requisitos de:
  • Habilidad lingüística
  • Conocimiento cultural
  • Residencia
  • Conexión con Italia

Esta disparidad parece, según el fiscal, violar el principio constitucional de igualdad de trato, ya que crea dos clases de solicitantes de ciudadanía: aquellos que deben demostrar vínculos significativos con Italia y aquellos que no necesitan mostrar ninguna conexión más allá de un vínculo genealógico. El fiscal argumenta que esta asimetría carece de justificación razonable y menoscaba la coherencia del marco de ciudadanía de Italia. El marcado contraste entre los rigurosos requisitos para la naturalización y la ciudadanía basada en el matrimonio frente a la completa ausencia de cualificaciones para las reclamaciones basadas en la descendencia podría plantear preocupaciones constitucionales legítimas sobre la igualdad de trato ante la ley.

Parte 2: Reflejando a Bolonia – Un Manual Legal Compartido

Los argumentos del Fiscal de Campobasso reflejaban fielmente los de la orden de 2024 del juez Marco Gattuso del Tribunal de Bolonia. Es digno de mención que, aunque los argumentos del fiscal reflejaban fielmente (si no copiaban) los presentados en el caso de Bolonia, el propio fiscal, sorprendentemente, no reconoció esta similitud ni citó la sentencia de Bolonia.

Aquí hay una captura de pantalla tomada del servicio en línea Copyleaks que muestra la cantidad de texto del fiscal que está copiado del auto de Gattuso: más del 50%:

Sin embargo, los jueces de Campobasso no pasaron por alto esta semejanza. Manteniendo un tono respetuoso, simplemente observaron que “la cuestión de constitucionalidad planteada por el Ministerio Fiscal en los procedimientos de ciudadanía… se alinea con el auto por el cual el Tribunal de Bolonia planteó, de oficio, la cuestión de la legitimidad constitucional del Art. 1, Ley 5 de febrero de 1992, n. 91”.

Examinemos ahora los argumentos legales utilizados por los dos documentos.

Ambos desafíos se centraron en tres temas superpuestos:

2.1 “Popolo” como una Comunidad Viva

Bolonia: El juez Gattuso advirtió que el ius sanguinis sin restricciones corre el riesgo de crear una “anomalía estadística”, donde los ciudadanos no residentes superan en número a los residentes. El auto de Bolonia señala que la diáspora de Italia (60 millones) supera su población residente (59 millones).

Campobasso: El fiscal se hizo eco de esto, enfatizando que la ciudadanía debe reflejar una comunidad de valores compartidos, no meramente vínculos genealógicos. Por ejemplo, en sus palabras, “La ciudadanía debe identificar una relación efectiva entre la persona y la sociedad estatal. La doctrina habla de una ciudadanía ‘efectiva o real’ por la cual la pertenencia de una persona a un Estado no puede depender exclusivamente de las valoraciones de este último, ya que debe basarse en la pertenencia real y genuina del individuo al grupo social. Está, por lo tanto, fuera de los límites de la razonabilidad que la legislación italiana prevea el reconocimiento de la ciudadanía italiana para decenas de millones de ciudadanos de otros países, residentes allí, sobre la base de la circunstancia de que uno, entre muchos, de sus antepasados fuera italiano…”.

2.2 Injusticia Democrática y Fiscal

Tanto Gattuso como el fiscal destacaron la paradoja de otorgar derechos políticos a quienes no contribuyen:

• Bolonia: Los no residentes evitan la carga fiscal de Italia (Art. 53 Cost.) pero influyen en su democracia a través de escaños parlamentarios en el extranjero (12 de 600).
• Campobasso: El fiscal piensa que un aumento masivo en el número de ciudadanos italianos a través de esta política expansiva de ius sanguinis interfiere claramente con el poder del pueblo italiano para gobernarse a sí mismo, un principio conocido como “soberanía popular”. Esta interferencia ocurriría de varias maneras:
  • Impacto en las Elecciones: Estos nuevos ciudadanos, a pesar de vivir en el extranjero y tener potencialmente poca conexión con Italia, todavía pueden registrarse para votar en las elecciones italianas. Esto podría sesgar potencialmente los resultados de las elecciones, ya que sus intereses y prioridades podrían diferir significativamente de los de los residentes en Italia.
  • Bajar el listón para los Referéndums: El Artículo 75 de la Constitución italiana establece un requisito de participación mínima (quórum) para que los referéndums sean válidos. La adición de un gran número de ciudadanos en el extranjero hace que este quórum sea más difícil de alcanzar, especialmente considerando la participación históricamente baja de los votantes entre los italianos que viven en el extranjero. Esto significa que los referéndums, que son una herramienta importante para la democracia directa, podrían ser decididos por un porcentaje menor del total de la ciudadanía italiana, socavando así el principio de soberanía popular, o gobierno por el pueblo, para decirlo de forma sencilla.
  • Afectando las Enmiendas Constitucionales: El mismo problema también afecta el funcionamiento de los referéndums sobre enmiendas constitucionales (Artículo 138 de la Constitución), que son cambios fundamentales en la ley fundamental del país.

Injusticia Fiscal: En palabras de la fiscalía, con una supuesta “inversión del principio de no tributación sin representación, el resultado del proceso de reconocimiento de decenas de millones de personas sin vínculo real con el territorio nacional conduce a la transferencia de amplios poderes representativos y políticos a una población que no tiene obligaciones fiscales hacia la República y, de hecho, no contribuye al gasto público en Italia, de conformidad con el artículo 53, párrafo 1 de la Constitución”.

Esencialmente, la preocupación es que otorgar la ciudadanía a un vasto número de personas con vínculos limitados con Italia podría diluir el poder de aquellos que viven en y se ven directamente afectados por las leyes y políticas italianas. Plantea preguntas sobre si el principio de “soberanía popular” se está defendiendo verdaderamente cuando una parte significativa del electorado reside en el extranjero y puede tener prioridades diferentes a las de los residentes.

Contextualización real de la cuestión legal:

En el referéndum constitucional de 2020, la participación del 23% de los votantes en el extranjero influyó en los resultados, sostienen algunos.

2.3 El Derecho Internacional como Punto de Referencia

Ambos desafíos de Campobasso y Bolonia invocaron:

• Vínculo Genuino de Nottebohm: La ciudadanía debe reflejar algo más que tecnicismos legales.
• Ciudadanía de la UE: la atribución de la nacionalidad a un individuo por parte de un Estado miembro no puede ser cuestionada por otro Estado miembro. (Caso Micheletti C-369/90, relativo al caso de un dentista argentino, reconocido como ciudadano italiano gracias al origen italiano de sus bisabuelos, a quien, habiendo llegado a España para ejercer allí su profesión, le fue denegado el permiso de residencia por las autoridades españolas, que consideraron ficticia su nacionalidad italiana. El tribunal dijo que España no podía cuestionar su ciudadanía italiana).

Parte 3: La Refutación de los Jueces de Campobasso

El 22 de enero de 2025, todos los jueces de ciudadanía de Campobasso, durante una reunión celebrada para discutir las solicitudes del fiscal, acordaron unánimemente rechazarlas, considerando que el desafío constitucional era “manifiestamente infundado”. Su refutación desmanteló cada argumento mediante razonamientos legislativos, jurisprudenciales y procesales.

3.1 Soberanía Legislativa sobre la Ciudadanía (Artículo 117)

Los jueces subrayaron la competencia exclusiva del Parlamento para definir la ciudadanía (Art. 117(2)(i) Cost.). Esto es reafirmado consistentemente por la jurisprudencia superior, como la sentencia de la Cassazione no. 25317/2022, donde el Tribunal Supremo italiano también afirma que el ius sanguinis es una opción legislativa válida, ya que los vínculos de sangre constituyen un “vínculo histórico”. Consistentemente, el art. 28 de la L. 87/1953 establece que la revisión constitucional no puede evaluar la discrecionalidad política. La imposición de límites generacionales violaría la separación de los poderes legislativo y judicial.

Contextualización real de la cuestión legal:

Imponer un límite de dos generaciones violaría la separación de poderes, ya que solo los legisladores pueden equilibrar los derechos de herencia con los intereses nacionales.

3.2 Los Vínculos de Sangre como un “Vínculo Efectivo”

Los jueces rechazaron indirectamente las comparaciones con Nottebohm, citando la Cass. SSUU n. 25317/2022 que dice que “corresponde a cada Estado determinar las condiciones que una persona debe cumplir para ser considerada investida de su ciudadanía. Esto con la limitación puramente negativa representada por la existencia de una conexión real entre ese Estado y la persona en cuestión. Corresponde a la legislación nacional determinar cuál es esa conexión (…) el vínculo de nacionalidad nunca puede basarse en una fictio (…) ciertamente un vínculo de sangre no es una fictio”. En otras palabras, el vínculo de sangre se considera un vínculo suficiente en sí mismo, independientemente de otras pruebas de un vínculo real con el Estado, distinguiéndolo implícitamente de la situación en el caso Nottebohm donde el vínculo con el Estado era ficticio e instrumental.

Contextualización real de la cuestión legal:

Un brasileño-italiano de tercera generación que hereda la ciudadanía es legalmente distinto de un hombre de negocios alemán que adquiere la ciudadanía de Liechtenstein por conveniencia (Nottebohm).

3.3 Impacto Democrático Mínimo

Los jueces de Campobasso no profundizan en los temores de distorsión electoral porque se trata de cuestiones puramente políticas que están fuera de la competencia típica del juez y que, en todo caso, deberían ser evaluadas por el parlamento en su función legislativa.

No obstante, creo que vale la pena mencionar que las preocupaciones del Fiscal parecen especulativas y carecen de pruebas empíricas dada la baja participación de los votantes en el extranjero (fue solo del 26% en las elecciones de 2022), lo que obviamente limita su influencia. También cabe destacar que actualmente solo hay 12 diputados elegidos en el extranjero frente a los 600 elegidos en Italia. (2% del total).

Parte 4: Análisis – Por qué prevaleció el argumento de Campobasso

La refutación de los jueces de Campobasso se apoyó en tres pilares:

4.1 Textualismo Legal frente a Activismo Judicial

Los jueces se adhirieron estrictamente al texto constitucional y a la intención legislativa, rechazando el enfoque de “constitución viva” de Bolonia. Al delegar en el Parlamento, evitaron politizar la política de ciudadanía.

4.2 Límites Procesales de la Revisión Constitucional

Según el Art. 28 de la L. 87/1953, el Tribunal Constitucional no puede evaluar la “oportunidad” legislativa o la “discrecionalidad política”. La solicitud del fiscal cruzó a territorio prohibido al cuestionar las opciones políticas del Parlamento.

4.3 Aplicación Errónea del Derecho Internacional

Los jueces aclararon que Nottebohm se aplica a la naturalización voluntaria, no al ius sanguinis. La doctrina del “vínculo genuino”, argumentaron, es irrelevante para la ciudadanía por descendencia, que está intrínsecamente arraigada en vínculos históricos.

Parte 5: El Contexto Histórico de la Ley de Ciudadanía de Italia

Para comprender plenamente el debate, uno debe entender las raíces históricas del ius sanguinis en Italia:

5.1 Emigración y Construcción de la Nación

• Post-Unificación (1861–1914): Más de 14 millones de italianos emigraron, principalmente a las Américas. La Ley de Ciudadanía de 1912 (Ley 555) pretendía mantener los vínculos con los emigrantes, viéndolos como embajadores culturales. Las mujeres perdían la ciudadanía si se casaban con extranjeros, reflejando las normas patriarcales.
• Era Fascista (1922–1943): El régimen de Mussolini utilizó la ciudadanía como arma para alimentar reclamaciones irredentistas, por ejemplo, otorgándola a italianos étnicos en territorios como Dalmacia. Otro ejemplo: a los habitantes de Libia se les concedió la “ciudadanía colonial (una forma muy limitada de ciudadanía italiana)”, mientras que los eritreos y somalíes fueron clasificados como súbditos del Reino, lo que confería derechos limitados en comparación con los ciudadanos italianos de pleno derecho. Esta distinción enfatizaba la superioridad percibida de los italianos sobre los pueblos colonizados, legitimando el dominio colonial a través de un marco legal que deshumanizaba a las poblaciones no europeas.

5.2 Reformas de la Postguerra

• Ley 91/1992: Consagró el ius sanguinis sin límites generacionales, reflejando la identidad de Italia como una “nación global”.
• Política de la Diáspora: 4 “Circunscripciones en el Extranjero” (Circoscrizioni Estero) con 8 Diputados y 4 Senadores representan a los italianos en el extranjero en el Parlamento. Desde 2001, los ciudadanos italianos que viven en el extranjero pueden votar en las elecciones en Italia por correo.

Contextualización real del debate político implicado en el tema:

Alrededor de 32 millones de descendientes de inmigrantes italianos viven en Brasil, lo que representa aproximadamente el 15% de la población total de Brasil. La gran mayoría de ellos solo habla portugués.

Parte 6: El Camino por Delante – Implicaciones Potenciales y Reformas

Los jueces de Campobasso aportaron una visión importante sobre el curso esperado de los futuros procedimientos. En su sentencia, señalaron que “todos los magistrados presentes consideran que, en el estado actual de las cosas – sin perjuicio de cualquier valoración diferente que deba adoptar el juez individual – no hay fundamentos para plantear la cuestión de constitucionalidad; los magistrados presentes coinciden en la amplia motivación que podría utilizarse en las sentencias para definir este aspecto, reservándose el derecho de ‘perfeccionar’ el borrador de la motivación”.

Esta declaración sugiere fuertemente que casos similares de ciudadanía ius sanguinis pendientes en Campobasso probablemente procederán normalmente sin ser remitidos al Tribunal Constitucional. La postura colectiva de los jueces indica un consenso en contra de cuestionar la constitucionalidad de la ley actual, al menos dentro de su jurisdicción. En consecuencia, podemos anticipar que las sentencias pendientes en Campobasso se resolverán probablemente sobre la base del marco legal existente, con los jueces utilizando una lógica compartida, potencialmente refinada en casos individuales, para justificar sus decisiones. Esto señala efectivamente una continuación del status quo, al menos a corto plazo, con respecto a la aplicación de los principios del ius sanguinis en los casos de ciudadanía italiana dentro de la jurisdicción del tribunal de Campobasso.

Mirando más allá de Campobasso, es muy probable que el Tribunal Constitucional llegue a una decisión similar con respecto al auto del juez Gattuso del Tribunal de Bolonia. Esto pondría fin de manera efectiva al actual debate judicial sobre la legitimidad constitucional del principio de ius sanguinis ilimitado tal como está. Con el desafío legal probablemente resuelto a favor del status quo, la pelota quedará firmemente en el campo del Parlamento italiano. Como única autoridad facultada para enmendar la ley, el Parlamento se enfrentará a la decisión final sobre si reformar el actual marco de ciudadanía.

Sin embargo, la historia sugiere que los cambios significativos en el ius sanguinis están lejos de ser seguros. En más de 150 años de historia del Estado italiano, ningún gobierno se ha atrevido a cuestionar seriamente el principio fundacional del ius sanguinis. Ha seguido siendo una piedra angular de la identidad italiana y un poderoso vínculo con su vasta diáspora global. ¿Serán las presiones y debates actuales suficientes para provocar un cambio histórico? Solo el tiempo dirá si el Parlamento tendrá la voluntad política para embarcarse en una reforma tan significativa.