Battaglia Giudiziaria sulla Cittadinanza Italiana: i Magistrati di Campobasso e Bologna a confronto

Parte 1. La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Procura di Campobasso

La normativa italiana sulla cittadinanza, fondata sul principio dello ius sanguinis (diritto di sangue), consente ai discendenti degli emigrati italiani di ottenere il riconoscimento dello status civitatis a prescindere dalla residenza o da legami culturali con il Paese. Questo quadro normativo, disciplinato dall’articolo 1 della Legge 91/1992, è stato recentemente oggetto di vaglio di costituzionalità. Tra novembre 2024 e gennaio 2025 sono emerse due distinte iniziative: una promossa dal Giudice Gattuso del Tribunale di Bologna e l’altra dalla Procura della Repubblica di Campobasso. Questa analisi esamina le argomentazioni della Procura di Campobasso, la loro convergenza con il caso di Bologna e la risposta del collegio giudicante che ha confermato l’assetto vigente.

La Procura della Repubblica di Campobasso, ricalcando l’iniziativa assunta dal Giudice Gattuso del Tribunale di Bologna nel novembre 2024, ha chiesto ai giudici della sezione cittadinanza del Tribunale di Campobasso di sospendere tutti i procedimenti di cittadinanza iure sanguinis sollevando questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale, sostenendo l’incostituzionalità dell’articolo 1 della Legge 91/1992.

1.1 Lo snaturamento del concetto costituzionale di “Popolo” (art. 1 Cost.)

La Procura ha sostenuto che la cittadinanza debba riflettere un legame effettivo tra l’individuo e lo Stato italiano, così come configurato dal concetto costituzionale di ‘popolo’. L’attribuzione dello status civitatis fondata esclusivamente sul vincolo di discendenza, secondo questa tesi, altererebbe tale nozione fondamentale:

• Fondamento costituzionale: L’articolo 1 della Costituzione attribuisce la sovranità al popolo, presupponendo una comunità unita da lingua, cultura e territorio.
• Riflessi democratici: I cittadini residenti all’estero acquisiscono il diritto di voto (art. 48 Cost.) e la partecipazione ai referendum (art. 75 Cost.) senza concorrere agli oneri fiscali o alla vita sociale del Paese.

Esemplificazione concreta della fattispecie giuridica:

Un richiedente brasiliano con 29 antenati non italiani e un’unica trisavola italiana potrebbe votare alle elezioni italiane pur non avendo mai visitato l’Italia e senza contribuire al sistema fiscale nazionale.

1.2 Contrasto con i principi del diritto internazionale

Richiamando il noto caso Nottebohm (Corte Internazionale di Giustizia, 1955), la Procura ha argomentato che la cittadinanza richiede un ‘legame effettivo’ (genuine connection) con lo Stato e non la mera discendenza biologica. Vengono infatti sollevati dubbi sulla compatibilità della disciplina italiana con il principio di effettività del vincolo di cittadinanza, consolidato nel diritto internazionale. Tale principio stabilisce che il riconoscimento della cittadinanza da parte di uno Stato debba fondarsi su un legame reale e sostanziale tra l’individuo e lo Stato medesimo, al fine di evitare che la cittadinanza si riduca a uno strumento di mera convenienza privo di reale connessione con la comunità nazionale. Nel caso Nottebohm, la CIG negò che il Liechtenstein potesse esercitare la protezione diplomatica a favore di un proprio cittadino, naturalizzato durante la seconda guerra mondiale, in assenza di un pregresso legame effettivo e a fronte di un legame effettivo con la Germania, sua nazionalità originaria, nell’ambito di una controversia con il Guatemala. La CIG ritenne che il legame di cittadinanza dovesse essere concreto e non meramente formale. Secondo la Procura, il caso Nottebohm rileva nel contesto dello iure sanguinis italiano privo di limiti generazionali, in quanto evidenzia l’esigenza di un vincolo sostanziale tra Stato e individuo, che potrebbe mancare nel caso di discendenti di emigrati risalenti a molte generazioni or sono. La carenza di un legame effettivo potrebbe rendere la cittadinanza italiana così attribuita non opponibile nei confronti di Stati terzi.

1.3 Profili di compatibilità con il diritto dell’Unione Europea (art. 117 Cost.)

L’acquisizione automatica della cittadinanza dell’Unione Europea per discendenti remoti comporta, secondo la Procura, profili di tensione con l’ordinamento comunitario. La cittadinanza italiana comporta automaticamente l’acquisto della cittadinanza europea, con tutte le libertà che ne derivano (libera circolazione, soggiorno, lavoro, ecc.). Un’estensione illimitata della cittadinanza italiana può dunque produrre impatti rilevanti a livello unionale, come rimarcato anche nell’ordinanza del Tribunale di Bologna. L’articolo 20 del TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea) stabilisce che «è cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro». La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce; i cittadini europei godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dai trattati. L’attribuzione della cittadinanza italiana a una platea potenzialmente amplissima di persone prive di legame effettivo con l’Italia potrebbe riflettersi sull’esercizio dei diritti connessi allo status europeo (artt. 20 e 21 TFUE). A supporto di tale profilo, la Procura richiama il precedente della Corte di Giustizia UE – Causa C-221/17 (Tjebbes) – ricordando che gli Stati membri possono prevedere la perdita della cittadinanza in presenza della recisione del legame effettivo. Nel caso Tjebbes, i ricorrenti avevano perso la nazionalità olandese a seguito di residenza continuativa per oltre dieci anni al di fuori dell’Unione Europea. La legge olandese prevedeva tale perdita automatica con conseguente cessazione della cittadinanza UE. La Corte di Giustizia ha evidenziato che gli Stati membri possono legittimamente esigere il mantenimento di un legame effettivo (genuine link) tra il cittadino e lo Stato, ritenendo che un’assenza prolungata possa giustificare la perdita della nazionalità, fermo restando il controllo di proporzionalità rispetto ai diritti garantiti dall’ordinamento UE.

1.4 Violazione del principio di uguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.)

La Procura evidenzia una marcata disparità di trattamento nel sistema di acquisto della cittadinanza italiana, con possibile contrasto con l’articolo 3 della Costituzione (uguaglianza dinanzi alla legge). Mentre le altre vie di accesso alla cittadinanza richiedono una dimostrabile integrazione e un progressivo consolidamento dei legami con l’Italia, il canale dello ius sanguinis per discendenza prescinde del tutto da tali requisiti. Le differenze normative evidenziate riguardano:

Per la naturalizzazione per residenza occorre dimostrare:

• Residenza legale (di regola 10 anni)
• Competenza linguistica
• Integrazione nella società italiana
• Autosufficienza reddituale
• Assenza di precedenti penali ostativi

Per l’acquisto per matrimonio (iure matrimonii) occorre dimostrare:

• 2-3 anni di matrimonio con cittadino italiano
• Permanenza del vincolo coniugale
• Conoscenza della lingua italiana

Per contro, per il riconoscimento per discendenza è sufficiente dimostrare:

• La discendenza da un avo italiano
• Nessun requisito relativo a:
  • Conoscenza della lingua
  • Legami culturali
  • Residenza sul territorio
  • Collegamento effettivo con l’Italia

Tale disparità, secondo la prospettazione della Procura, si porrebbe in contrasto con il principio costituzionale di eguaglianza, configurando due categorie di richiedenti: coloro che devono provare un legame sostanziale con l’Italia e coloro cui è richiesto esclusivamente un vincolo genealogico. Questa asimmetria viene censurata come priva di ragionevole giustificazione, tale da minare la coerenza complessiva dell’ordinamento della cittadinanza.

Parte 2: La convergenza con Bologna – Argomentazioni condivise

Le argomentazioni della Procura di Campobasso ricalcano da vicino quelle formulate nell’ordinanza del 2024 del Giudice Marco Gattuso del Tribunale di Bologna. È degno di nota che, nonostante l’evidente sovrapposizione testuale e concettuale rispetto al caso bolognese, la Procura non abbia espressamente menzionato né citato l’ordinanza di Bologna.

Ecco una schermata tratta dal servizio online Copyleaks che evidenzia la percentuale di testo della Procura coincidente con l’ordinanza Gattuso: oltre il 50%:

I magistrati di Campobasso non hanno tuttavia mancato di rilevare tale coincidenza. Mantenendo un tono rigoroso ed equilibrato, hanno osservato a verbale che «la questione di costituzionalità prospettata dal Pubblico Ministero nei procedimenti di cittadinanza… ricalca l’ordinanza con cui il Tribunale di Bologna ha sollevato d’ufficio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, Legge 5 febbraio 1992, n. 91».

Esaminiamo ora i passaggi giuridici comuni ai due testi.

Entrambe le iniziative si articolano su tre nuclei tematici coincidenti:

2.1 Il “Popolo” come comunità viva

Bologna: Il Giudice Gattuso ha paventato il rischio che uno ius sanguinis illimitato generi una ‘anomalia statistica’, con cittadini non residenti più numerosi di quelli residenti. L’ordinanza di Bologna osserva che la diaspora italiana all’estero (stimata in circa 60 milioni) supera la popolazione residente (circa 59 milioni).

Campobasso: La Procura ha ripreso tale concetto, sottolineando che la cittadinanza debba esprimere una comunità di valori condivisi e non una mera linea di discendenza. Testualmente: «La cittadinanza deve identificare un rapporto effettivo tra la persona e la società statale. La dottrina parla di cittadinanza “effettiva o reale” per cui l’appartenenza di un soggetto a uno Stato non può dipendere esclusivamente dalle valutazioni di quest’ultimo, dovendo poggiare sull’effettiva e genuina appartenenza dell’individuo al gruppo sociale. Risulta pertanto estraneo a canoni di ragionevolezza che la legge italiana riconosca la cittadinanza a decine di milioni di cittadini stranieri, residenti all’estero, sulla base della mera circostanza che un loro avo, tra molti, fosse italiano…».

2.2 Squilibrio democratico e oneri fiscali

Sia il Giudice Gattuso che la Procura hanno posto l’accento sull’attribuzione di diritti politici a soggetti non contribuenti:

• Bologna: I non residenti non partecipano alla spesa pubblica (art. 53 Cost.) ma incidono sulla democrazia parlamentare attraverso i seggi della circoscrizione estero (12 su 600).
• Campobasso: La Procura rileva che un incremento massivo di cittadini mediante uno ius sanguinis senza limiti interferisce con l’esercizio della sovranità popolare. Tale interferenza si manifesterebbe su diversi piani:
  • Impatto elettorale: I nuovi cittadini, pur risiedendo all’estero e con scarsi legami con l’Italia, possono iscriversi all’AIRE ed esprimere il voto, con interessi e priorità potenzialmente divergenti rispetto ai residenti in Italia.
  • Quorum referendario: L’articolo 75 della Costituzione richiede un quorum di partecipazione per la validità dei referendum abrogativi. L’aumento esponenziale del corpo elettorale all’estero rende più difficoltoso il raggiungimento del quorum, tenuto conto della storicamente bassa affluenza degli elettori residenti all’estero.
  • Riforme costituzionali: La medesima problematica investe lo svolgimento dei referendum confermativi sulle leggi costituzionali (art. 138 Cost.).

Squilibrio fiscale: Nelle parole della Procura della Repubblica, si realizzerebbe una «inversione del principio no taxation without representation: il riconoscimento di decine di milioni di individui privi di un legame effettivo con il territorio nazionale determina il trasferimento di ampie prerogative rappresentative e politiche a una popolazione priva di obblighi fiscali verso la Repubblica e che non concorre alla spesa pubblica ai sensi dell’art. 53, comma 1 della Costituzione».

In sostanza, il timore è che attribuire lo status a un’ampia platea con legami remoti con il Paese finisca per diluire la rappresentatività dei residenti direttamente incisi dalle leggi italiane.

Esemplificazione concreta della questione giuridica:

Nel referendum costituzionale del 2020, l’affluenza estera si è attestata intorno al 23%, con incidenza contestata da alcuni commentatori sui risultati complessivi.

2.3 Il diritto internazionale come parametro

Entrambe le censure hanno richiamato:

• Il ‘Genuine Link’ del caso Nottebohm: La cittadinanza deve riflettere un legame effettivo e sostanziale.
• La cittadinanza dell’Unione Europea: L’attribuzione della nazionalità a un individuo da parte di uno Stato membro non può essere contestata da un altro Stato membro (Caso Micheletti C-369/90, relativo a un odontoiatra italo-argentino, riconosciuto cittadino italiano in virtù dell’origine dei bisnonni, al quale le autorità spagnole avevano negato il permesso di soggiorno ritenendo la cittadinanza italiana fittizia; la Corte UE chiarì che la Spagna non poteva sindacare la cittadinanza attribuita dall’Italia).

Parte 3: La risposta dei Magistrati del Tribunale di Campobasso

Il 22 gennaio 2025, tutti i magistrati della sezione cittadinanza del Tribunale di Campobasso, riuniti per esaminare le richieste della Procura, hanno deliberato all’unanimità di rigettarle, ritenendo la questione di legittimità costituzionale ‘manifestamente infondata’. La motivazione dei giudici ha confutato puntualmente ogni argomentazione su basi legislative, giurisprudenziali e procedurali.

3.1 Discrezionalità legislativa esclusiva in materia di cittadinanza (art. 117 Cost.)

I giudici hanno ribadito la competenza esclusiva del Parlamento nella disciplina della cittadinanza (art. 117, comma 2, lett. i, Cost.). Tale principio è costantemente riaffermato dalla giurisprudenza di legittimità, tra cui la sentenza della Cassazione a Sezioni Unite n. 25317/2022, la quale statuisce che lo ius sanguinis costituisce una legittima scelta legislativa, rappresentando il vincolo di sangue un ‘legame storico’. Conformemente, l’art. 28 della L. 87/1953 vieta il controllo di costituzionalità sulle valutazioni di merito e sulla discrezionalità politica del legislatore. L’introduzione di limiti generazionali per via giudiziaria si porrebbe in contrasto con la separazione dei poteri.

Esemplificazione concreta del profilo giuridico:

Imporre un limite di due generazioni violerebbe la separazione dei poteri, spettando esclusivamente al legislatore bilanciare i diritti di discendenza con gli interessi nazionali.

3.2 Il vincolo di sangue come ‘legame effettivo’

I giudici hanno disatteso l’applicazione del precedente Nottebohm, richiamando Cass. SSUU n. 25317/2022, la quale ha affermato che «spetta a ciascuno Stato determinare i requisiti che una persona deve possedere per essere considerata investita della sua cittadinanza. Ciò con il limite puramente negativo rappresentato dall’esistenza di una connessione effettiva tra tale Stato e la persona in questione. Spetta alla legislazione nazionale determinare quale sia tale connessione (…) il vincolo di nazionalità non può mai fondarsi su una fictio (…) e certamente il vincolo di sangue non è una fictio». In altri termini, il legame biologico costituisce di per sé un collegamento sufficiente, a differenza del caso Nottebohm in cui il legame con lo Stato era del tutto fittizio e strumentale.

Esemplificazione concreta della fattispecie:

La posizione di un italo-brasiliano di terza generazione che acquista la cittadinanza per discendenza è giuridicamente distinta da quella di un uomo d’affari tedesco che acquisisce la cittadinanza del Liechtenstein per mera opportunità (Nottebohm).

3.3 Assenza di un pregiudizio democratico apprezzabile

I magistrati di Campobasso non sono entrati nel merito delle preoccupazioni di alterazione elettorale, trattandosi di valutazioni squisitamente politiche estranee alla giurisdizione e riservate alla valutazione del Parlamento.

Risulta comunque opportuno osservare che i timori della Procura appaiono privi di riscontro empirico oggettivo, considerata la bassa affluenza degli elettori all’estero (pari a circa il 26% alle elezioni del 2022), che ne circoscrive la reale incidenza. Inoltre, i parlamentari eletti nella circoscrizione estero sono soltanto 12 rispetto ai 600 complessivi (pari al 2%).

Parte 4: Analisi – Perché la linea di Campobasso ha prevalso

La posizione assunta dai giudici di Campobasso si fonda su tre pilastri:

4.1 Rigore testuale e rispetto dei poteri costituzionali

I giudici si sono attenuti scrupolosamente al dato normativo e alla volontà del legislatore, respingendo l’approccio evolutivo delineato da Bologna. Riconoscendo la primazia del Parlamento, hanno evitato derive di politicizzazione della materia della cittadinanza.

4.2 Limiti procedurali del giudizio di legittimità costituzionale

Ai sensi dell’art. 28 della L. 87/1953, la Corte Costituzionale non può sindacare l’opportunità o la discrezionalità politica delle scelte legislative. La richiesta della Procura oltrepassava tale confine, censurando scelte riservate al legislatore.

4.3 Inconferenza dei richiami al diritto internazionale

I giudici hanno chiarito che il caso Nottebohm concerne la naturalizzazione volontaria e non lo ius sanguinis. La dottrina del ‘genuine link’ non trova applicazione per la cittadinanza per discendenza, storicamente ancorata al legame familiare d’origine.

Parte 5: Il contesto storico della legislazione italiana sulla cittadinanza

Per cogliere appieno i termini del confronto, occorre ricostruire le radici storiche dello ius sanguinis in Italia:

5.1 Emigrazione e identità nazionale

• Periodo post-unitario (1861–1914): Oltre 14 milioni di italiani emigrarono, principalmente verso le Americhe. La Legge sulla cittadinanza del 1912 (Legge 555) mirava a conservare il legame con gli emigrati, considerati ambasciatori dell’italianità nel mondo. Le donne perdevano la cittadinanza se sposavano uno straniero, secondo la logica patriarcale dell’epoca.
• Periodo fascista (1922–1943): Il regime strumentalizzò la cittadinanza per alimentare rivendicazioni irredentiste, ad esempio estendendola agli italiani etnici in territori come la Dalmazia. Agli abitanti della Libia venne invece attribuita una ‘cittadinanza coloniale’ limitata, mentre eritrei e somali erano classificati come sudditi del Regno con diritti circoscritti, a testimonianza di una concezione gerarchica e discriminatoria dei rapporti coloniali.

5.2 Le riforme repubblicane

• Legge 91/1992: Ha confermato lo ius sanguinis senza limiti generazionali, valorizzando il legame tra l’Italia e la propria diaspora nel mondo.
• Rappresentanza degli italiani all’estero: 4 Circoscrizioni Estero con deputati e senatori rappresentano gli italiani residenti fuori confine. Dal 2001 i cittadini italiani all’estero votano per corrispondenza alle elezioni politiche e ai referendum.

Contestualizzazione della dimensione del fenomeno:

Si stima che in Brasile vivano circa 32 milioni di discendenti di italiani, pari a circa il 15% della popolazione brasiliana, la cui quasi totalità è di lingua portoghese.

Parte 6: Prospettive future – Potenziali implicazioni e riforme

I magistrati di Campobasso hanno offerto un’indicazione chiara sull’orientamento dei procedimenti pendenti. Nel verbale hanno precisato che «tutti i magistrati presenti ritengono che allo stato – ferma restando ogni diversa valutazione demandata al singolo giudice – non vi siano i presupposti per sollevare la questione di costituzionalità; i magistrati presenti concordano sull’ampia motivazione che potrà essere impiegata nelle sentenze per definire tale profilo, riservandosi di affinarne la stesura».

Questa presa di posizione conferma che i ricorsi di cittadinanza iure sanguinis pendenti a Campobasso proseguiranno regolarmente senza essere sospesi né rimessi alla Consulta. L’orientamento condiviso del collegio assicura che le cause verranno decise applicando il quadro normativo vigente, confermando la continuità della prassi giurisprudenziale nell’ambito del distretto.

Guardando oltre Campobasso, si ritiene ampiamente probabile che una determinazione di rigetto o inammissibilità venga assunta dalla Corte Costituzionale in ordine all’ordinanza di rimessione del Giudice Gattuso del Tribunale di Bologna. Ciò porrebbe fine al contenzioso sulla legittimità costituzionale dello ius sanguinis senza limiti generazionali dinanzi alla magistratura. Con la conferma della legittimità sul piano giudiziario, la decisione rimarrà pienamente nelle mani del Parlamento italiano, unico organo deputato a valutare eventuali riforme legislative.

La storia insegna tuttavia che modifiche sostanziali allo ius sanguinis sono tutt’altro che scontate. In oltre 150 anni di storia unitaria, nessun legislatore ha intaccato il principio cardine dello ius sanguinis, elemento fondante dell’identità nazionale e ponte con le comunità italiane nel mondo. Sarà il futuro a dire se vi sarà la volontà politica di procedere a una riforma organica della materia.